LOS ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD NACIONAL (art. 75 inciso 30 C. N.)

I. Definición.

Según el viejo art. 67 inciso 27 de la Constitución Nacional (en adelante CN) son establecimientos de utilidad nacional las fortalezas, arsenales y almacenes. Según la jurisprudencia de la Corte, se encuentran amparados por las previsiones de esa norma (hoy art. 75 inciso 30 CN), además de aquéllos: los cuarteles, los puertos, las penitenciarías nacionales, los asilos de inmigrantes, los aeropuertos internacionales, los aeródromos nacionales, las escuelas nacionales, las agencias federales de impuestos (A.F.I.P.), las usinas eléctricas, las plantas depuradoras de agua, los aprovechamientos hidroeléctricos, los yacimientos hidrocarburíferos, los parques nacionales, las sedes o dependencias de los bancos nacionales, de las universidades nacionales, de los tribunales federales, de la Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.SE.S.), de la Policía Federal Argentina, de la Gendarmería Nacional, de la Prefectura Naval Argentina, de la Policía Aeronáutica, de la Dirección General de Aduanas, de la Dirección de Migraciones, etc.

Es apropiado definirlos como “aquéllos espacios ocupados por edificios, dependencias, instalaciones o dispositivos destinados a poner en ejercicio las competencias que la Constitución Nacional coloca en cabeza del gobierno federal”. Todas aquellas funciones o atribuciones que hayan sido delegadas al gobierno federal en el texto constitucional y que requiera la ocupación de una determinada porción de suelo, constituye un establecimiento de utilidad nacional, sea que en él se construyan edificios (como en los tribunales, agencias de impuestos, escuelas, hospitales, universidades, etc.), se instalen otro tipo de dispositivos (como en los yacimientos de hidrocarburos, puertos y aprovechamientos hidroeléctricos) o que simplemente se deje el suelo tal como está (campos militares o parques nacionales). No se trata necesariamente de lugares cerrados, ya que la palabra “establecimiento” no está utilizada en la constitución en sentido físico, sino funcional.

Clasificación de los establecimientos de utilidad nacional: según la función de cada uno y correlacionados con la normativa constitucional que les da sustento:

a)      Defensa nacional (Preámbulo: “proveer a la defensa común”; art. 75  incisos 25, 26, 27 y 28; art. 99 incisos 14 y 15 y art. 126): arsenales, cuarteles, campos de ejercicios militares.

b)      Transportes y Comunicaciones: puertos, aeropuertos, aeródromos nacionales (art. 75 inciso 10), dependencias del Correo (art. 75 inciso 14)

c)      Medio Ambiente (preámbulo “promover el bienestar general” y art 41 CN): parques nacionales, áreas protegidas, monumentos naturales.

d)      Energía (Preámbulo “proveer a la defensa común y promover el bienestar general” y art. 75 incisos 18 y 19): yacimientos hidrocarburíferos, aprovechamientos hidroeléctricos.

e)      Seguridad: penitenciarías, dependencias de la Policía Federal Argentina (preámbulo: “Consolidar la paz interior”), de la Gendarmería Nacional, de la Prefectura Naval Argentina (75 inciso 16), Dirección de Migraciones (art 25), de la Policía Aeronáutica.

f)       Justicia (preámbulo “afianzar la justicia” y art. 75 inciso 20): sedes de los tribunales federales

g)      Educación (Preámbulo “promover el bienestar general” y art. 75  inciso 19): escuelas nacionales, universidades nacionales.

h)      Economía: agencias federales de impuestos (A.F.I.P.) (art. 4 y 75 inciso 2); bancos nacionales (art. 75 inciso 6 y 126); dependencias de la Dirección General de Aduanas (art. 9, art. 75 inciso 1 y art. 126); Casa de la Moneda (art. 75 inciso 11 y art. 126).

i)        Salud Pública: hospitales nacionales, asilos de ancianos (75 incisos 18, 19 y 23).

j)        Seguridad Social (Preámbulo “promover el bienestar general”, arts. 14 bis, 75 incisos 20 y 23 y art. 99 inciso 6): Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.SE.S.)

 La enumeración precedente no es exhaustiva, puesto que cualquiera de los fines establecidos en la CN, que son numerosos y variados, puede motivar la creación de un establecimiento de utilidad nacional.

II. Normativa Constitucional Aplicable:

La normativa constitucional argentina anterior a la reforma de 1994 establecía:

 Art. 67 inciso 27: “Corresponde al Congreso... ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación y sobre todos los demás lugares adquiridos por compra o cesión en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional”.

También es necesario considerar la norma del art. 4 de la Constitución, que prevé la facultad del Congreso Nacional de crear “empresas de utilidad nacional” y de imponer contribuciones a la población o contratar empréstitos y operaciones de crédito para ese fin. Es evidente que cuando el Congreso crea una empresa de utilidad nacional y ésta necesita, para el cumplimiento de sus fines, establecer algún establecimiento en las provincias, dicho establecimiento queda encuadrado en el art 67 inciso 27 (hoy 75 inciso 30). Así ocurría antes de las privatizaciones que desguazaron al estado argentino, con las siguientes empresas: Agua y Energía Eléctrica (AyE), Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), Yacimientos Carburíferos Fiscales (YCF), Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación (OSN), Empresa Nacional de Correos y Telégrafos (EnCoTel), etc.

III: La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación anterior a 1994.

En cuanto a la jurisprudencia, ésta resulta inoponible al estado nacional por cuanto éste no participó, como parte en el pleito, en su gestación. Señala el profesor Robredo Albarracín, la Nación siempre se encontró en un estado de indefensión sobre este punto, ya que su jurisdicción “ha sido cuestionada y a veces menoscabada, con absoluta y total prescindencia en el entredicho de la intervención del Gobierno de la Nación. En resumen: desconocida o discutida la jurisdicción exclusiva de la Nación, el asunto se ha debatido, y resuelto entre el estado provincial que niega esa jurisdicción o intenta compartirla, y el particular sobre el cual o sus intereses la autoridad local pretende ejercitar sus poderes. El Estado Nacional, titular de la jurisdicción negada o amenguada, ha quedado al margen de cualquier intervención o tan siquiera noticia”. Agrega que han sido los abogados de los particulares que se defendían de los intentos de las provincias de ejercer su jurisdicción en detrimento de la de la Nación, quienes, en la práctica, defendieron los intereses de ésta, que jamás fue parte en esos juicios.

IV: La Reforma Constitucional de 1994:

El art. 67 inciso 27 pasó a ser el 75 inciso 30, con el siguiente texto:

“Corresponde al Congreso... Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

Las diferencias entre el nuevo texto y el anterior son las siguientes:

a) “Legislación necesaria” en lugar de “legislación exclusiva”

La referencia que la constitución de 1853 hacía a “legislación exclusiva” implicaba que solamente el Congreso federal podía dictar las leyes que regularan tales establecimientos, los cuales por sus fines de utilidad nacional -y no local- no podían ser regulados por entes locales. La exclusividad no significaba universalidad de materias a ser legisladas; la exclusividad apuntaba al sujeto competente para legislar, que era –y es- el Congreso Nacional, con exclusión de las provincias, pero siempre en el marco de lo necesario para el cumplimiento de los fines que motivaron la instalación del establecimiento.

Por ello Bidart Campos, no habla de “reforma” ni de “modificación al régimen jurídico” de los establecimientos, sino que se limita a constatar que hubo un “reajuste de la letra” del inciso 27.

b) Referencia genérica en lugar de ejemplificación: El art. 67 inciso 27 contenía una enumeración de “fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional”, que fue sustituida por una referencia genérica a “los establecimientos de utilidad nacional”.

c) Se agrega el párrafo final, referido a que provincias y municipios “conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”. Tiene  su inspiración en el texto del artículo 121, “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”; el nuevo inciso 30 del art. 75 lo reitera. Antes de 1994, las provincias sí conservaban poderes semejantes, pero con un límite: en todo aquello que la legislación federal no regule y siempre y cuando el ejercicio de esos poderes no interfiriera ni afectara el cumplimiento de los fines de utilidad nacional que el gobierno federal persigue con esos establecimientos.

d) La eliminación de la referencia a “compra o cesión” no representa un cambio sustancial, ya que sea por compra, cesión, alquiler, comodato, usufructo, uso o cualquiera otra forma de adquirir el derecho a ocupar el lugar, el efecto de la instalación de un establecimiento de utilidad nacional, en cuanto a las competencias, es el mismo.

e) Declaración de la Autonomía de los Municipios (art. 123 CN): por lo que, a los problemas derivados de la competencia judicial y la potestad impositiva se suman los problemas relativos al poder de policía municipal (de faltas, sanitario, edilicio, urbanístico, de planeamiento, etc.) y a la aplicación de tasas comunales por servicios.

f) Los Recursos Naturales (art. 124 CN): La regulación de estos recursos por la reforma de 1994 concluye con la duda preexistente en cuanto a la titularidad de esos recursos.

La Jurisprudencia Posterior a la Reforma de 1994

*En “Hidroeléctrica el Chocón S.A. c/ Provincia de Buenos Aires” de 1997, referido a la generación, transporte y consumo de energía eléctrica, el Procurador General dictaminó que “(e)n materia de competencias para regular esas actividades no cabe aceptar el criterio puramente territorial pues esta única condición no sólo no faculta a ejercer esa potestad sino que... se sabe que no pueden los estados provinciales invocar, por ejemplo, la titularidad territorial para poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional.

*En 2004 la Corte sostuvo que una ley que fijaba los límites entre dos provincias sólo regía en todo cuanto el territorio no perteneciera al establecimiento de utilidad nacional que existía en la misma zona (en el caso un parque nacional). El fallo discrimina entre los establecimientos anteriores y los posteriores a la creación de las provincias además aplica el criterio residual en cuanto a las competencias provinciales ya que las provincias sólo podrán ejercer su jurisdicción en aquello que la ley federal les permita hacerlo.

Autoridad competente para erigir un establecimiento de utilidad nacional:

Es competencia del gobierno federal la definición de cuándo debe crearse un establecimiento de utilidad nacional, cuáles son sus fines y cuáles son los medios por los cuales lograrlos. Esa decisión está regida por consideraciones de oportunidad, mérito y conveniencia y por lo tanto no es susceptible de control judicial, el cual sólo podría ejercerse sobre la razonabilidad de los medios dispuestos para la consecución del objetivo. Esa decisión es delegable en los términos del art 76 de la CN, donde es necesario distinguir dos casos:

i)                    Cuando se trata de establecer nuevas dependencias o nuevos establecimientos de utilidad nacional pertenecientes a instituciones u organismos públicos ya existentes, la decisión puede ser tomada por el poder ejecutivo.

ii)                  Distinto es cuando se trata de erigir establecimientos de utilidad nacional que antes no existían, por ejemplo puertos, aeropuertos o aeródromos, parques nacionales, usinas hidroeléctricas, etc. En estos casos, la decisión acerca de su instalación, el lugar adecuado, el momento oportuno, el espacio que ocuparán, etc., debe estar decidido en una ley del Congreso. También en este caso, una vez decidida por ley la instalación del establecimiento de utilidad nacional y el lugar físico donde se ubicará el Congreso puede delegar en otros órganos la instrumentación de los detalles atinentes a esa instalación.

Legislación y Jurisdicción:

La legislación exclusiva trae aparejada la jurisdicción exclusiva, es decir, la competencia de los jueces federales con exclusión de los provinciales. Es así porque la legislación que se dicta para estos establecimientos no es nacional sino federal. Son federales aquéllas normas que se dicten para el cumplimiento de los fines de utilidad nacional a que está consagrado el establecimiento, y no las otras, ya que las que excedan esa finalidad serán legislación nacional o común, susceptible de ser aplicada por jueces locales.

También es preciso mencionar que el Poder Ejecutivo Nacional tiene competencia administrativa en estos lugares.

Consentimiento de la Legislatura Provincial:

Después de la reforma de 1994 no cabe duda que no es necesario tal consentimiento. Si así fuera, el constituyente lo habría incluído expresamente. Pero también estamos convencidos que antes de la reforma tampoco era necesario.

Federalización

La “federalización” de los lugares destinados a establecimientos de utilidad nacional no es absoluta sino en cuanto a las funciones relativas al funcionamiento del establecimiento. La competencia federal sólo tiene el alcance requerido para el cumplimiento de los fines tenidos en la mira al “federalizar” ese territorio, pero el resto de las materias son competencia local.